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中国历史

中国古代监察立法

法制网首页>>   法律文化>>法史钩沉>>   中国古代监察立法   发布时间:2021-03-10 10:30 星期三   来源:  

在中国法制文明的历史发展中,监察立法源远流长、辗转相承,从制度层面维持国家纲纪与吏治、发扬正气、打击贪腐,是维持廉政的一道重要防线。

自战国官僚制度形成起,监察立法不断发展。监察立法规定了监察机关的设置、职掌、地位与行使权力的方式方法,从而使监察活动有法可依。由于监察官是皇帝的耳目之司,因此,其品级虽低但可以纠弹高官。又由于监察官依附于皇权而存在,其职权的有效性也受到皇权的制约。在漫长的封建时代,监察官还受到儒家忠君爱国和文死谏、武死战的道德训条影响,即使是在宦官专政的明朝也出现了许多直言敢谏、冒死纠弹的铁面御史。

战国时期为适应对官僚系统监督的需要,执掌监察职能的治官之官——御史开始出现。《史记•滑稽列传》记载,齐威王置酒于后宫,召淳于髡并赐之酒,“问曰:‘先生饮一斗而醉,恶能饮一石哉!其说可得闻乎?’髡曰:‘赐酒大王之前,执法在傍,御史在后,髡恐惧俯伏而饮,不过一斗径醉矣’”。说明御史的纠察职责对于百官具有震慑作用。据《云梦秦简•尉杂》记载:“岁雠辟律于御史”。这说明御史除行使行政监察权外,还行使司法监察权。史书中还有“始皇三十四年,谪治狱史不直者筑长城及南越地”的记载。

汉朝建立以后,随着皇权的加强,中央监察机关已经独立于朝堂之上,同时建立了多元化的监察体制,包括三公九卿在内的京师百官、地方长官、皇亲国戚以至监察官自身都被置于这张网络之中,受到来自一种或多种监察组织的监督,对于贯通政令、整饬吏治、廓清风气产生了不可低估的作用。汉武帝时制定监察地方的《六条察郡之法》,又称《六条问事》,其中明确规定二千石即郡守阿附豪强,通行货赂为地方监察的重要方面。《六条问事》以地方二千石的高官及其子弟以及强宗豪右为主要监察对象。虽然部刺史只是六百石的低级官员,但可以监察、奏弹二千石的地方长吏与王侯。这种以下察上、以卑督尊的规定,是汉代监察制度的一个特点,也为后世许多朝代所仿效。

唐朝是监察制度臻于完备的朝代,以御史台为最高监察机关,御史大夫(从三品)一人为台长,率领群僚行使监察权。御史台下设三院:台院,设侍御史四人执掌“纠举百僚,推鞫狱讼”;殿院,设殿中侍御史六人掌殿庭供奉之仪式;察院,设监察御史十人掌“分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪”。察院是御史台三院中最重要的职能部门,监察御史品秩虽低,但职务繁杂,百司畏惧,是皇帝的耳目之司。唐朝作为封建盛世,在很大程度上得力于政策的适当与稳定,制度的健全与官吏的秉法执政,而这一切又都与御史监察、谏官谏诤的制度化、法律化分不开,算得上是封建时代监察制度正面效应的表现。唐玄宗在《饬御史•刺史县令诏》中指出:“御史执宪,纲纪是司”。唐睿宗更进一步指出:“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉”。

明朝建立以后,朱元璋鉴于吏治败坏是元朝覆亡的重要原因,确立了以重典治吏的方略,因而十分重视监察机关的作用,曾经面谕都察院长官:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纪纲尽系于此,而台察之任尤清要。卿等当正己以率下,忠勤以事上,毋委靡因循以纵奸,毋假公济私以害物”。为了加强监察机关的效能,朱元璋废除了御史台的三院制,置都察院统一行使监察权,并且赋予监察官单独进奏的权力,使其真正成为皇帝的耳目之司。皇帝也临时派出巡御史巡察地方,所谓“代天子巡狩”,出巡御史具有“大事奏裁,小事立断”的特权。此外,明朝还开展了大规模的监察立法活动,并取得了新的成就。除在《诸司职掌》与《大明会典》中都设有专章规定都察院及六科的监察职责、权限及活动原则外,还制定了很多单行的监察法规,其中以明英宗时制定的《宪纲条例》最为史书称道。明朝监察法的实施确实有助于从多方面改善吏治,在相当长的时间内保障了社会的稳定和发展,维系了国家机器的正常运转。但是,明朝中后期的宦官专权,使得监察法多成为具文。

清朝的监察法制称得上是集过去历代监察法之大成。清朝监察法除在《大清律例》、《大清会典》、各《部院则例》中有所体现外,主要集中于乾隆朝编纂的《都察院则例》与乾、嘉、道、光四朝编制的《钦定台规》。其中《钦定台规》是集秦汉以来监察立法之大成,是中国封建历史上最完备的一部监察法典。由于《钦定台规》以“钦定”的形式出现,因此,其辑录的谕旨之多,指陈之细,均为过去历代所未有。它不仅显示了台规所具有的权威性,而且还强化皇帝所拥有的最高监察权。为了充分发挥监察官的察吏作用,雍正三年:“准科道官密折举劾……令各人密封进呈”。密折举劾保障了监察官纠弹权力的自由行使。

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